Качество оборонной продукции – есть ли свет в конце тоннеля?
Качество оборонной продукции – есть ли свет в конце тоннеля?
Интервью руководителя Центрального органа СДС «Военный Регистр», президента АНО «Военный Регистр» Маянского Валерия Дмитриевича корреспонденту видеоканала «Формула Качества» 13.12.2019
Корреспондент: Валерий Дмитриевич, 8 мая 2019 года было опубликовано долгожданное постановление Правительства РФ от 30.04.2019 № 546 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, и внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации».
Каково Ваше отношение к содержанию данного постановления и, по Вашему мнению, сможет ли его реализация решить наболевшие проблемы в ОПК по качеству продукции оборонного назначения и повышению результативности СМК?
В.Д. Маянский: Сегодня предприятия ОПК и обслуживающие их системы добровольной сертификации, их органы по сертификации систем менеджмента и, в первую очередь, СМК, испытательные лаборатории, учебные центры, в области оценки соответствия имеют значительные проблемы и риски в сфере обеспечения качества продукции ОПК по государственному оборонному заказу и выполнению стоящих задач по повышению удовлетворенности основного Заказчика в лице Минобороны России.
Все принимаемые в последнее время законодательные акты в области качества ВВСТ, начиная с федерального закона «О техническом регулировании» исключают или ограничивают их распространение на продукцию военного назначения и процедуры оценки соответствия в организациях ОПК.
Поэтому, в первую очередь, следует сказать о том, что до сих пор не решена задача в области оценки соответствия СМК предприятий оборонно-промышленного комплекса, выполняющих гособоронзаказ – аккредитация в национальном органе аккредитации органов по сертификации, оказывающих эти услуги.
Согласно действующим законодательным нормам (постановление Правительства РФ № 1149 от 03.11.2014) орган по аккредитации должен быть зарегистрированным юридическим лицом, уполномоченным Правительством РФ проводить работы по аккредитации органов по оценке соответствия в ОПК.
В настоящее временя органы по сертификации СМК и испытательные лаборатории проходят оценку компетентности и аккредитацию в независимом от СДС «Военный Регистр», созданном на базе АНО «Военный Регистр» Органе по оценке компетентности. С соблюдением всех необходимых процедур по регистрации, с повторной оценкой и инспекционными аудитами. В других системах добровольной сертификации эти функции почему-то совмещены.
Есть даже вновь созданные системы, которые осуществляют одновременно, на базе одного юридического лица, и функции аккредитации и функции сертификации, что категорически запрещается законодательством.
Отсутствие государственного регулятора в сфере добровольной сертификации, который мог бы определить «единые правила игры» на поле обеспечения качества продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу, снижает ее эффективность.
Но данная проблема имеет еще один аспект. Он связан с тем, что большинство предприятий ОПК разрабатывает и поставляет продукцию не только в интересах ГОЗ, но и расширяет производственный ряд в связи с программой диверсификации. В результате, предприятия ОПК будут вынуждены проходить сертификацию в нескольких различных ОС и испытания в лабораториях, имеющих аккредитацию отдельно по военной, и по гражданской продукции, а также еще и по системам менеджмента (качества, охрана труда, экологии, бережливое производство и другие).
Таким образом в ОПК искусственно созданы дополнительные трудности как для самих предприятий, так и для органов по сертификации и испытательных лабораторий.
Выход 546-го постановления должен был частично снять данные проблемы. Но остается неясным вопрос об организации деятельности уже аккредитованных ОС и ИЛ без их объединения в рамках СДС. Ведь данным законодательным актом внесены изменения в постановление Правительства РФ от 11.10.2012 № 1036. И теперь сертификация СМК предприятий ОПК будет осуществляться органами по сертификации, аккредитованными в органе по аккредитации в ОПК, что не предполагает их участия в СДС.
Таким образом, поручение Президента РФ о создании в интересах ОПК единой обязательной системы сертификации, не принимая во внимание его особенностей, ухищрениями чиновников просто обнулили.
Корреспондент: В начале 2000-х Вы стояли у истоков создания СДС «Военный Регистр», когда Министерство обороны РФ активно содействовало созданию данной Системы.
Какие причины привели к выходу Минобороны РФ из создателей Системы и каким Вы видите будущее СДС «Военный Регистр», после создания Органа по аккредитации в ОПК, согласно принятому постановлению?
В.Д. Маянский: Причинами выхода из создателей Системыстали особенности трактовки чиновниками от Минпромторга и Минобороны РФ федеральных законов «О техническом регулировании» и «О защите конкуренции», а также других нормативных актов, постоянно фигурирующих в ответах на наши обращения по этому поводу в органы государственной власти.
По мнению руководства Минобороны РФ: «…Выделение СДС «Военный Регистр» среди других конкурирующих систем может привести к нарушению принципов технического регулирования, установленных статьей 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», о недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении сертификации и независимости органов по сертификации от приобретателей (потребителей).
Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции» ...
В упомянутой статье 3 Федерального закона «О техническом регулировании» речь должна была идти об органах по сертификации, а не о системах добровольной сертификации. Это совершенно разные структуры! И по правовому и по функциональному статусу. Поэтому в полученном нами ответе произошла очередная подмена понятий.
Органы по сертификации – это юридические лица или индивидуальные предприниматели, которые работают на рынке сертификации и напрямую взаимодействуют с потребителями (предприятиями) на коммерческой, договорной основе. В этой области, как и в любой другой коммерческой деятельности, существует конкуренция, что закономерно и не подлежит сомнению.
Система сертификации – это совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования систем сертификации (ст. 2 ФЗ № 184 от 27.02.2002), они не хозяйствующие, не юридические лица, не имеющие договорных отношений с предприятиями (организациями) на оказание услуг по сертификации и финансово с ними не взаимодействующие. У системы добровольной сертификации нет рычагов давления на приобретателей (потребителей) услуг по сертификации, она не является участником тендеров (конкурсов) и, соответственно, не может быть монополистом.
Само понятие Система ДОБРОВОЛЬНОЙ сертификации, уже подразумевает невозможность какого-либо принуждения.
К сожалению, такая подмена понятий и вероятность разночтения законодательных актов, национальных стандартов не редка. Они сыграли свою негативную роль и в деятельности СДС «Военный Регистр».
Так происходит при заключении соглашений о сотрудничестве с рядом ФОИВ и региональных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения требований к качеству продукции, в том числе оборонной. Ссылаясь на данный пункт закона, юридические службы ведомств стали отказывать в заключении (некоммерческих!) соглашений, мотивируя это тем, что, взаимодействуя с Системой, они нарушат антимонопольное законодательство, якобы лоббируя ее интересы (обеспечение качества оборонной продукции).
Вот этим и был мотивирован в 2008 году выход из числа создателей СДС «Военный Регистр» Министерства обороны. Сославшись на то, что Система должна быть независима от государственного заказчика. Хотя никаких законодательных актов, запрещающих совместную деятельность Министерства обороны РФ и систем добровольной сертификации по повышению качества вооружения и военной техники не было и нет.
Как объяснить чиновникам министерств и ведомств, что именно создатели систем добровольной сертификации, через процедуру утверждения (регистрацию участников) определяют ее состав – органы по сертификации, испытательные лаборатории и учебные центры? Это достигается путем установления требований к участникам системы и контроля за их работой через Правила функционирования. Участие ФОИВ в составе координационного совета СДС дает возможность конструктивно формировать подход в выработке единых требований, как к процедурам сертификации, так и к участникам системы сертификации.
Наши обращения по этому поводу в Министерство промышленности и торговли РФ, Федеральную антимонопольную службу, Государственную Думу с просьбой изменить указанную формулировку Закона дали настолько обескураживающий ответ, что он ставит под глубокое сомнение профессионализм, в данной области, специалистов, отвечающих на наши обращения. В очередной раз путая понятия «система добровольной сертификации» и «органы по сертификации» нам объясняли, что «... в случае изменения формулировки статьи 19 Закона № 184-ФЗ на «недопустимость принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенном органе по сертификации», это приведет, в том числе, к необходимости обязательного прохождения процедур аккредитации всех органов по сертификации, работающих в добровольной сфере».
Ну что еще тут можно сказать? Видимо во властных структурах не знают, что органы по сертификации, в соответствии с существующим законодательством, всегда проходили и проходят аккредитацию. Они без этого не имеют права работать!
Корреспондент: Существующая законодательная база (ФЗ № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и ФЗ № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») вступила в противоречие с требованиями, предъявляемым к органам по сертификации в части проведения сертификации и ценовой политики. Это связано с необходимостью участвовать в открытых конкурсах (аукционах). Также предприятия вынуждены выставлять на торги работы по проведению ежегодного инспекционного контроля.
Что, по Вашему мнению, надо изменить в законодательстве в области закупок, чтобы улучшить ситуацию?
В.Д. Маянский: В настоящее время мы наблюдаем увеличение количества систем добровольной сертификации и органов по сертификации СМК, которые появляются «как грибы после дождя». Да, безусловно, при этом усиливается конкуренция на рынке этих услуг. Но происходит это, к сожалению, без повышения их качества, а лишь за счет предоставления услуг по сертификации по весьма упрощенной схеме – занижения стоимости с соответствующим сокращением сроков сертификации.
И связанно все это с отсутствием национальной Стратегии и Политики в области качества ПВН. Любое завоевание рынка сертифицированных услуг начинается с демпинга цен. Этому способствуют установленные законодательством правила закупки и торгов – ФЗ № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и ФЗ № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Цены занижаются в разы, что соответственно приводит к выбору именно таких органов по сертификации, которые не в состоянии обеспечить сколько-нибудь достойное качество услуг, просто штампуя сертификаты соответствия
Существующая законодательная база вступила в противоречие с требованиями, предъявляемым к органам по сертификации в части проведения сертификации и ценовой политики. И связано это с необходимостью участия в открытых конкурсах (аукционах). Также предприятия вынуждены выставлять на торги работы по проведению ежегодного инспекционного контроля, что идет в разрез с имеющимся положением ГОСТ Р ИСО/МЭК 17021–1–2017 о непрерывном контроле сертифицированных предприятий со стороны ОС, выдавших сертификат на весь срок его действия – три года.
В борьбе за рынок услуг по сертификации применяются всевозможные приемы. От использования личных связей до административных ресурсов. К сожалению, выигрывает тот, кто больше времени трется у кабинетов чиновников. Порой предприятия ставят перед выбором: или предъявляете сертификат определенной системы или органа, либо не получаете госзаказ.
ФОИВ и концерны создают свои корпоративные системы сертификации, загоняя в них подведомственные предприятия, при этом проводя довольно поверхностные аудиты без каких-либо принципиальных улучшений и развития СМК этих организаций.
Не берутся в расчет и требования национальной безопасности – предприятиям ОПК предлагают сертифицировать свои СМК в зарубежных органах по сертификации.
По моему мнению, нужно срочно менять законодательные правовые требования, чтобы услуга по сертификации не являлась объектом торгов, и любая организация могла выбрать тот орган по сертификации, который соответствовал бы ее запросам и требованиям международных и национальных стандартов, а не начальной (максимальной) цене, как это имеет место сейчас.
Корреспондент: Руководство и специалисты АНО «Военный Регистр» выступили с инициативой по разработке Концепции системы обеспечения гарантированного качества продукции оборонного назначения. Проект Концепции был разработан и разослан всем заинтересованным организациям, в том числе в Правительство РФ и Минпромторг с предложением рассмотреть на совещании заинтересованных сторон. Из ответов департамента ОПК Минпромторга РФ и от Минобороны РФ следует, что работа проводится и результатом консолидированной работы всех участников данной системы «является улучшение качества и надежности ВВСТ за период 2017–2018 гг.» и как вывод – «проведение совещания по вопросу разработки проекта концепции по созданию Системы государственного обеспечения гарантированного качества продукции военного назначения в настоящее время представляется нецелесообразным».
Можете прокомментировать данное положение и каково Ваше отношение к разрабатываемому проекту Концепции?
В.Д. Маянский: Данная Концепция является инициативой группы специалистов АНО «Военный Регистр» и промышленности и основывается на нашем 20-летнем опыте работы в области анализа и обеспечения качества вооружений и военной техники. Мы исходили из того, что менеджмент качества – это непрерывный процесс, в который вовлечены многочисленные участники, включая государственные и правительственные структуры, предприятия промышленности, обеспечивающие разработку, поставку и поддержание боевого потенциала вооружения и военной техники от замысла до утилизации.
Обороноспособность страны зависит в значительной степени от развития науки, менеджмента, технологического уровня производства и качества систем вооружений. Качество, наилучшим образом, может быть достигнуто путем применения комплексных систем качества на всех стадиях жизненного цикла продукции (ЖЦП). А гарантированное качество – от скоординированных действий всех участников ЖЦП: уполномоченных структур ФОИВ, управляющих организаций интегрированных структур, эффективности системы оценки соответствия, включающей испытания, контроль качества, аккредитацию и сертификацию, квалификации и компетентности персонала.
В ОПК уже давно назрела необходимость в создании государственной системы гарантированного обеспечения качества продукции, на основе существующей системы оценки соответствия, совмещенной с координирующей функцией Правительства РФ (Военно-промышленной комиссии), при участии всех заинтересованных ФОИВ, организаций и предприятий промышленности, которая, позволила бы существенно повысить удовлетворенность потребителей как на внутреннем, так и на внешнем рынках.
Вышедшие в 2015 году новые версии международных стандартов ISO 9001:2015 “Quality management systems – Requirements”, EN 9100:2016 “Quality management systems – Requirements for aviation, space and defense organizations”[1] и идентичный российский национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 9001–2015 «Системы менеджмента качества. Требования» ввели новые требования к системе менеджмента качества организаций по учету, в обязательном порядке, «внешних и внутренних факторов» и «понимание потребностей и ожиданий заинтересованных сторон», которыми как раз и являются участники реализации предлагаемой Концепции.
Однако без выстраивания государственной системы управления и без единой государственной политики в данной области, без повышения качества экономической системы в РФ, разрозненные усилия организаций ОПК, в том числе интегрированных структур, будут иметь низкую эффективность.
Цель данной Концепции – создание жизнеспособной системы обеспечения государственной гарантии качества продукции оборонного назначения в интересах повышения национальной безопасности государства, а также престижа российского оружия на зарубежных рынках.
К сожалению, мы очередной раз столкнулись с непониманием со стороны руководителей и отдельных чиновников ФОИВ, которые просто в очередной раз отмахнулись от предложений по созданию в ОПК системы гарантированного обеспечения качества оборонной продукции и эффективной системы оценки соответствия предприятий – исполнителей государственного оборонного заказа и даже не пожелали обсуждать имеющиеся проблемные вопросы и пути их решения. Думаем, это не идет на пользу общей национальной безопасности нашего государства.